行政指导：质监服务的柔性工作方式

    在传统的行政管理模式中，质监部门依赖行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等强制性手段，此类刚性监管方式好似重拳出击，立马见效、立显权威，但也易于激化矛盾，日益凸显质监部门与企业、行政相对人之间的对立和冲突。

    与刚性监管方式相对应、相配合，作为柔性监管方式之一的行政指导行为，近年来运用得越来越多、越来越广，发挥出特殊的监管功效，有利于形成质监部门与企业、行政相对人的和谐关系。

    行政指导是行政机关在职责范围内采用的说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识与技术帮助等非强制性的柔性手段和方法。具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性、简便实效性等诸多特点，它与行政合同、行政奖励、行政资助等非强制手段一道，构成柔性监管行为体系，在经济与社会管理领域发挥着积极作用。

    利用行政指导要比利用具有法令强制力的权力行为更有利。对行政机关而言：首先，行政指导能够更为灵活、及时地适应经济社会的急速变化；其次，由于行政指导是在征得企业方面的同意和协助下进行的，所以能够更有效地实现行政目标；其三，采用行政指导可以避免因行政程序和经诉讼引起的法律纠纷，所以行政成本较低。对于企业而言：首先，由于行政指导大都是由在审批、发放行政许可等方面有权给予或拒绝给予企业各种重要利益的行政机关来行使，所以服从行政指导有利于企业的整体和长远利益；其次，由于行政指导是通过行政机关与企业平等地相互沟通、说服来实施的，所以企业的意见能得到充分反映。

    行政指导有利于统筹协调各方利益关系，化解社会矛盾，保持社会安定和谐。市场经济是行政指导产生和发展的基础。当前我国正在加快建立和完善社会主义市场经济体制，在坚持依法行政的基础上，行政指导发挥着越来越重要的管理作用。而且现代社会是多元、复杂的利益博弈过程的集合体，特别是当下我国正处于深化改革、社会转型之际，利益矛盾与冲突迭起，这对行政监管能力提出了新的更高要求。行政指导作为典型的柔性监管方式，能够契合构建和谐社会的基本要求。

    行政指导有利于质监部门服务企业，融洽质监部门和企业的关系。多年来，质监部门加大了行政执法力度，主客观上存在监管一手硬、服务一手软的状况。由于监管处罚力度大，造成质监部门与企业的关系越来紧张。质监部门要缓和这种紧张关系，就要大力推行具有非强制性、示范引导性、广泛适用性等特性的行政指导。

    行政指导作为行政管理机制创新、方法创新的产物，在许多地区、许多领域发挥出广泛而独特的监管效用。但在我国行政监管实际中，行政指导还是一种新事物，质监公务人员对其认识不深、经验不足，要在实践中正确运用行政指导，还须认真解决好以下认识问题：

    要认识到行政指导是在纠正、减少违法行为的目的之下，与刚性监管手段相辅相成、各有功用的可选手段之一。如果以更长远的眼光来看，随着行政民主程序加深，行政指导这样的柔性监管方式将在行政实际中更广泛地采用，甚至成为主要的监管方式。

    要认识到在行政监管实践中，应当根据主客观实际情况灵活地选择运用行政指导。例如，在发现行政相对人存在违反质监法律法规行为时，质监部门可以视具体情况选用最为适用的方法：一是先指导，后不作处罚；二是先指导，后进行处罚；三是先处罚，后进行指导。

    要认识到将行政指导与日常监管工作相结合，有助于降低行政成本。从长远效果看，运用行政指导后会减少作出强制性监管行为的工作量，降低行政机关与行政相对人之间的对立，有利于保持和谐的执法关系，体现较大的经济与社会效益。

    要认识到质监部门尽管是执法部门，但更是管理与服务部门。质监部门既是行政执法单位，又具有综合管理职能，相对于企业和行政相对人来说，质监部门处于优势主导地位。质监部门要转变观念，积极运用行政指导，坚持与企业和行政相对人平等的主体关系，在监督中服务，在服务中监督，及时解决企业和行政相对人在生产经营中存在的困难和问题。

    行政指导在工作中日益发挥重要作用，对质监部门来说，应如何来加强行政指导呢？笔者以为，应从以下4个方面下工夫：

    第一，质监部门主要领导要重视行政指导工作。行政指导能否有效地在质监部门推行，关键在领导核心，尤其是主要领导。各单位、各部门主要领导要通过加强自身修养，改变作风，以身作则，树立行政指导的标杆，从而带动干部职工，共同推行行政指导新方式。

    第二，加强宣传教育，使行政指导融入到每个质监干部职工心中。要使行政指导成为质监干部职工新的工作方式，必须使行政指导成为习惯，并被绝大多数干部职工所接受。要经常加强有关行政指导的思想教育，不仅要在质监部门中传递、强化，使之成为质监干部职工的一种自觉行为，还要积极实践，让它成为赢得企业和行政相对人的强大力量，从而进一步提升质监部门服务企业、服务经济、服务群众的新形象。

    第三，努力提高质监干部职工的综合素质。要能够有效地对企业和行政相对人进行行政指导，就必须要有一支高素质的质监干部队伍。在做好干部职工技能培训的同时，必须紧抓职业道德教育，具有良好职业道德的干部职工才能成为行政指导的推动者。提高质监干部职工的科技文化素养和职业使命感，在全体干部职工中弘扬奋发向上、积极进取的精神，提倡健康的生活方式，提倡文明用语，积极服务，充分营造“做创业者贴心人”的工作氛围。

    第四，加大政务公开，在阳光下进行行政指导。要把质监部门的法律法规、处罚依据、办案程序、行政审批项目、条件、审批程序、收费依据与标准、举报投诉电话等所有内容，毫无保留地向企业、社会进行公开，并积极进行行政指导，让企业和行政相对人看得懂、搞得清、会操作、能遵守，使企业在阳光下接受质监行政指导，更好地掌握政策和法律法规，做到依法生产经营。

（作者为江西省吉安市质量技术监督局局长）