乐清市头盔行业专项整治工作启示录

2007年6月16日晚，央视新闻频道《每周质量报告》栏目播出题为《“夺命”劣质头盔》的专题调查，报道了乐清市华东头盔厂等企业涉嫌生产劣质头盔事件。乐清市委、市政府高度重视，迅速行动，市长亲自挂帅整治工作领导小组，出台整治工作方案，抽调质监、工商、环保、安监、劳动和社会保障等监管部门和乐成镇有关人员组成联合工作组，进驻乐成镇慎海片区，部署开展头盔行业专项整治工作。

经过半年多时间的整治，共出动执法人员1651人次，检查生产企业98家次，商店274家，查处案件68起，其中立案调查52起，移送司法机关1起；取缔制假藏匿窝点16个，查扣劣质头盔122753只、劣质头盔半成品165644只，壳体255403只，其他47655只，涉案货值269.76万元。截止目前，已有24家企业通过五个监管部门的联合考核而恢复试生产。

笔者自始至终参与了本次头盔行业专项整治工作，下面想从贯彻科学发展观，以“大质量观”观照行政监管工作的角度，谈谈对整治工作的感想。

启示一、部门单干事倍功半，综合治理事半功倍

乐清市摩托车头盔行业起步于上世纪80年代，经不断规范、发展、提升，至整治前共有持生产许可证企业78家，主要分布于乐成镇慎海片区。2006年行业产值实际销售额达10多亿元，占国内市场2/3强。但企业高度集中、规模偏小、产品同质化和技术含量不高等原因，造成该行业过度竞争，致使产品质量一直在低水平俳徊，产业升级进程缓慢。同时，行业的产品质量问题和生产过程中喷漆废气排放所带来的环境污染问题，几度成为新闻媒体关注的焦点。乐清市委、市政府历来重视头盔行业的质量问题，相继在1999年、2002年、2003年、2004年、2006年开展了5次头盔行业产品质量整治工作。但由于种种原因，始终未能根本解决行业产品质量问题，环境污染问题也一直成为两会代表提案的焦点。

“6.16”事件后，市委、市政府坚持以人为本，促进头盔行业全面、协调、可持续发展的科学发展立场，高瞻远瞩，审时度势，当机立断，组织质监等5个监管部门联合对头盔企业开展检查行动，并提出完全不同于以往任何一次整治的全面、综合、高标准的整治工作要求：保证生产条件100符合《摩托车乘员头盔产品生产许可证实施细则》规定，杜绝回料生产、无证生产头盔，实物产品质量符合国家强制性标准要求；取缔无照生产头盔、商标侵权和不正当竞争行为；取缔“回料”生产窝点，要求已经环保审批的企业必须通过环保治污设施验收，对未经审批或未经验收的责令限期整改，完成治污任务；彻底消除各种安全生产隐患，达到6项安全生产基本条件要求，安全生产标准化管理考评达B级以上；杜绝企业劳动用工管理中的不规范行为，建立并落实相应的制度，确保从业员工的合法权益和人身健康。此次旨在通过专项整治务必促使头盔行业在“又好”的前提下，保持“又快”发展。

经过整改，目前已有24家企业通过综合考核，恢复了试生产；48家企业投入资金420多万元,进行生产设备、测量设备、环保设施的技术改造；8家企业重新改组。其中1家企业扩大注册资金到500万元，20家企业迁出密集居民区，4家企业新通过环评，39家企业消除了严重安全生产隐患，42家企业为工人提交了社会养老保险，并进行职业健康培训。

行业整体素质显著提升，几个部门长期以来无法解决的问题得到了较为妥善的治理，大面积以劣质回料生产头盔的现象消失了，以往整治时在慎海的道路旁、田野中到处可见的黑压压的回料头盔壳体不见了，企业生产条件和漆气排放环保状况大为改善，走进慎海，可明显感受到这里的空气又恢复了清新自然。

有人说这次整治工作，环保、安监、劳动社保等部门借了质监部门的力，但我们也可以认为是质监部门汇聚了各个部门的力，达到了市政府综合整治的总目标。以往的产品质量、环境污染和安全生产等检查、整治活动，监管部门往往都是单打独斗的“孤胆英雄”。由于法律法规的限制，碰到顽固、刁蛮的不法企业，往往缺乏有效对策，问题总是整而不死，部门则被迫整治不止。而此次综合整治，五个部门相关的法律法规同时起作用，而且互相加强执行效力，明显呈现出1＋1＞2的系统效应，政府的行政执行力得到了显著的提升、放大，收到了“快刀斩乱麻”的奇效。我局主要领导将此工作模式总结为：政府牵头、部门联合、乡镇参与、依靠协会、质监主打、企业自律。

由此可见，在行政监管工作中，当行政执行力陷于低效甚至无效时，应该从更高一层面，以更全面、综合的眼光重新考量所面对的问题，评估开展综合治理的可能性，以期提升行政执行力。无论对政府层面、部门层面，或是其他行政层面来说，这应该都具有普遍意义。当然，这首先要求执行的行政层面须不断提高行政效率和协调能力，以消除多部门合作共事时容易出现的“短板效应”，方能不断改善综合治理的成效。

启示二：认真贯彻《行政许可法》，严格把好市场准入关

整治工作主要抓手是工业产品生产许可证管理，而生产许可证管理的主要法律法规依据是《工业产品生产许可证管理条例》。《条例》颁布于2005年7月,是《行政许可法》实施以后的一个重要国务院行政法规，其对监督部门的行政许可权力作了明确的规定：

“第十二条　省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门收到企业的申请后，应当依照《中华人民共和国行政许可法》的有关规定办理。

第十三条　省、自治区、直辖市工业产品生产许可证主管部门以及其他任何单位不得另行附加任何条件，限制企业申请取得生产许可证。”

质监系统内部一直有一种观点：企业申报许可证，不得增加任何前置条件，只要申报材料符合要求就可以了。但是，我们始终认为在贯彻《行政许可法》的同时，不能忘记生产许可证的基本功能——市场准入门槛功能，必须严把材料审查关。在以往的实际工作中，我们注意到，部分企业法制意识淡薄，缺乏基本诚信，经常弄虚作假、以欺骗手段获取生产许可证。租用一个厂房或借用一套贵重设备来应付生产许可证审查验收，验收完了则搬回简陋厂房或把贵重设备还给人家的现象屡见不鲜。在慎海头盔行业，这种现象尤为普遍，并有一部分条件很差的企业竟然也取得了许可证。因此，当初在头盔企业换发生产许可证时，我们就已经开始思考如何把好材料审查关，为今后的企业证后监管争取主动。我们以“申报表格材料必须实事求是”这一要求为抓手，在保证不超过规定工作时限的前提下，尽快到企业实地对照申报表中各项内容，将必备生产设备、检测设备的型号、出厂编号予以记录，没有编号的重新编上号；对企业的生产场地进行详细的勘查，记录下详细地址，没有明确地址的就记下四至，并要求企业对以上信息予以确认，建立档案。这是一种监管关口的前移。

专项整治开始后，我们逐家巡查企业时，对照企业原始档案，发现全行业竟有近1/3的企业擅自改变了生产场地或主要生产设备而未向监管部门申报。为规范企业证后行为，我们依法责令违规企业限期办理重新审查手续。整治期间，头盔产品生产许可证国家审查部专家来慎海核查企业生产条件时，企业原始档案也发挥了至关重要的作用，否则，根本无法判定企业是否已变更地址或生产设备。这一事实也证明了贯彻《行政许可法》与严把市场准入关并不矛盾，也说明在贯彻《行政许可法》的同时，更要严格把好市场准入关。

严把市场准入关不仅体现在申报材料审查上，还应该体现在许可证工作的全过程。此次整治中，我们对当前的许可证工作不断地产生了质疑。为什么处于密集居民区内的企业，车间内有着严重安全隐患的企业，总是拖欠员工工资、从未为从事喷漆工艺的员工提供人身健康保障的企业都获得了生产许可证？生产许可证的市场准入门槛功能体现在哪里？对此，一位头盔许可证审查专家认为这些都是其他部门的事情，我们不可能包打天下。可是，我们怎么能够一边目睹企业在密集居民区内未经任何处理地肆意排放喷漆废气、污染周边环境、损害居民身体健康；或是车间内没有逃生通道、工人们一直在木楼梯连接的木阁楼这样的危险环境中工作；或是长期拖欠员工工资、从不提供特殊工种人身保障凡此种种不规范甚至严重违法现象，一边还发给企业以生产许可证呢？这样的企业生产出来即使是合格的产品，难道是我们大力倡导以人为本，正在努力构建的和谐社会所需要的吗？一句话，生产许可证工作到底要不要贯彻科学发展观、落实“大质量观”？回答当然是肯定的。但是，我们很遗憾地看到，目前的生产许可证工作不仅没有很好地体现市场准入门槛功能，而且仍然停留在为产品质量而质量的“小质量”阶段，亟待转变工作方针、树立新观念已不容思考。

启示三：既要从源头抓质量，也要从市场抓监管

整治中，我们认真贯彻国家质检总局“从源头抓质量，从基层抓落实”的工作方针，严厉查处制售劣质头盔的违法行为，一是实行执法人员联片挂钩头盔企业的制度，建立企业信息档案，落实监管责任具体到人；二是坚持日间巡查和开展不定期夜间巡查，对顶风作案的企业和个体户予以严厉打击，不仅按《特别规定》要求扣押用于制造劣质头盔的生产设备，并在此基础上对其实施断电。整治期间，共对17家不法企业、13家个体户实施断电，防止其死灰复燃，再进行非法生产；三是对销售额够上五万元，情节特别严重的予以移送公安部门，追究刑事责任。

执法人员深入村庄、企业，查案件、端窝点，还经常要顶住不明真相群众的围攻，进行了大量艰苦的稽查工作。这些行动给予制售劣质头盔违法分子以极大的震慑，使制售劣质头盔违法行为得到完全的控制。我们还对在整治期间顶风作案的不法企业，或是擅自改变生产地址而不办理重新申请手续的，或是经整改仍达不到规定要求的企业分别按生产许可证有关法规规定，做出严肃处理。累计建议吊销/撤销生产许可证企业16家，建议注销生产许可证企业12家。

执法不可谓不深入，监管不可谓不到位，力度不可谓不强大。但是，还是有不法企业顽固不化，仍然躲进偏僻的山村，或在休息日或深夜，紧闭厂门来偷偷地制劣售劣。究其原因，首先是与利益驱使有关，但很大程序上与市场监管工作没有同时、同步得到加强，或者头盔产品的市场监管还存在薄弱环节有关。

由于现行行政体制的关系，对产品在厂生产、出厂进入流通环节一直到市场销售这整个过程是由多个监管部门分段监管。在加强生产源头的同时，必须同步加强市场的监管，否则以基层质监部门“十几个人、七八条枪”――有限的监管力量，虽然能在某些时间段加强对所有企业的监管，或者在所有的时间段加强对某些企业的监管，但是无法保证在所有时间对所有企业加强监管。因此，不难理解在专项整治如此高压态势下，还是有企业顶风作案，地下生产劣质头盔，劣质头盔还是不能绝迹于市场。

所以，要真正杜绝劣质头盔，不但要求质监系统加强生产源头监管，各地质监部门步调一致，而且要求质监部门与市场监管部门高度协同作战，同时、同步开展对头盔产品从源头到消费者这一全过程的监管，方能使劣质头盔无处藏身。

基于这种认识，工作组专门建立“中国头盔网”网站，特设“曝光台”、“行业标兵”和“火眼金睛”栏目，向互联网公布受处罚企业黑名单；宣传行业名优企业和产品，介绍如何以简便方法识别劣质回料头盔，为各地工商、质监部门的查处打击活动提供帮助。同时，对全国各大市场所在地的市场监管部门发出要求协查劣质头盔的协查函，尽一基层监管部门的绵薄之力，推动头盔产品市场监管工作。

头盔产品从生产到流通的完整全过程由于行政体制原因，而被分割成几个“点”（源头、流通环节、市场）来管理，要协同多个监管部门来管理，大大增加了管理难度和行政成本。再如食品，也是被分割成许多“点”由多个监管部门来管理，老百姓说：“10个部门管不好老百姓一张嘴”，就是典型的例子。

由此可见，我们在行政监管工作中，在关注某个“点”的同时，应尽量拓展目光到此“点”所在的“过程”，通过审视全“过程”，提高对此“点”监管的有效性。行政监管所面对的每一个“点”，大都千差万别、各具特色，“过程”，则比“点”更具普遍性，更有共性。ISO9000族标准为提高标准对各行各业的适用性，由94版的以要素（点）为基础的质量管理体系结构模式转变到2000版的以过程为基础的质量管理体系结构模式，就是基于同样的道理。

我们往往追求工作要有“新招”、“奇招”，要“亮点频出”，恰恰说明我们在某个“点”上下足了功夫。注重于过程的管理，我们的工作可能会没有那么新、奇、亮（人类社会尽管因国情、民情不同，但其许多活动过程还是相似相通的），会“由绚烂归于平淡”。但我们的工作因为有所借鉴、有所参照，将会更加人性化，更加有效，行政成本也将更低，“大道至简”，就是这个道理。

启示四：行政触觉有待延伸，行业自律大有可为

注重发挥行业协会在行业自律、帮扶促进等方面的积极作用，提高从源头抓质量的针对性和有效性，政府、协会、企业三方良性互动提升产业整体质量水平，是乐清局根据乐清市经济产业集聚度高、中小企业多的发展特点，从实践中总结出的一种卓有成效的工作方法。近年来还推出专门的工作方针，指导协会完善自我建设，加强服务，依靠协会，延伸行政触角，同时适当下放职能助其建立行业威信，做大做强。在工作实践中该方法得到不断提升，发扬光大。

本次整治中，行业协会与工作组良性互动，为推动整治工作深入开展发挥了极为有效的作用。一是“6.16”事件后不久，头盔行业协会即做出决定，要求全体会员企业自觉停产，进行自查整改，等待整治工作组的考核检查，尽快将原有的回料半成品、成品头盔自行销毁，并对企业进行行业监督。做出了政府部门所做不到的事。二是在按照国家标准组织生产的前提下，统一产品质量（如头盔重量）指标，统一头盔用料。三是推出行业产品指导价，对低于指导价的企业即由协会通知税务部门查税收，质监部门查实物产品质量。三是设立质量押金，由会员企业向协会交纳质量保证金二万元，违反规定者，一律由协会没收押金。四是建立协查举报队，加强行业内的自我监督。

另外，协会在代表会员单位利益，要求头盔许可证国家审查部来乐清举办新版《实施细则》宣贯会；与环保设施供应商展开谈判，要求降低产品价格等方面都发挥了至关重要的作用。

尽管如此，还是有种种因素限制了协会发挥出更大作用，其主要就是：协会的积极工作极大的帮助了工作组，行业中的制劣售劣者遭到了严厉查处，触及了他们的利益，他们对协会工作人员进行打击报复，协会工作人员的人身安全受到了严重威胁，工作积极性大受挫伤。

乐清局在指导其他行业协会开展工作时也碰到过类似问题，协会对服务性的工作都能很好的开展，但每逢要求开展行业内的良性竞争，对行业内的害群之马展开行业谴责、行规惩戒时，协会就会举步不前，其主要原因也是怕受打击报复。

行业协会作为市场经济的一重要参与主体，随着市场经济的不断完善、发展，其作用已愈来愈重要，已成为政府不可替代的帮手。但是，从上述情况来看，行业协会的发展已经到了一关键的阶段。现今有关行业协会法制的不完善已严重制约了行业协会的进一步发展。以笔者的观点来看，行业协会工作必须立法，而且迫在眉睫。

启示五：生产者意识亟待提高，消费者观念更需引导

为了提高企业的质量法制意识、转变慎海民众的观念，工作组在慎海各主要市场、村庄张贴市政府通告，悬挂标语横幅，创办墙报宣传栏，努力营造整治氛围；还编写《头盔行业专项整治快报》24期，加强案情通报；除此之外，还采用手机信息群发将重大查处行动、断电行动、政府有关重要决定和有关领导重要指示第一时间向全体企业负责人通报。共群发宣传信息66种10702条，扩大了打击查处行动的知情面，对制劣售劣者保持持续的心理攻势，收到极为有效的宣传教育效果。现在，在慎海的广大民众和企业家心目中，“无证生产头盔、生产劣质头盔是一种违法行为，未经环保设施处理就排放喷漆废气不仅不道德而且违法”，这样的质量、环保法制意识已经深入人心。这为头盔行业今后的健康发展打下了一个良好的基础。

但是，普通消费者对头盔产品的消费观念还存在很大的偏差。一是单纯追求低价；二是明明知道劣质头盔不能起保护头部的作用，仍然购买，戴在头上以应付交警检查。“6.16”央视《每周质量报告》和10.29浙江经济台关于全省质监三级联动的专题新闻对此都有报道，部分企业也以此作为生产劣质头盔的理由。这种现象应该引起我们质量监管者的深思。

2007年7月，浙江省质监局瞿素芬局长在对我市头盔行业进行调研时就指出：对于象摩托车乘员头盔这样直接关系到人民群众生命健康的产品，必须以生产引导消费，而不能是消费引导生产。监管部门在生产领域、流通领域对产品质量进行监管的同时，往往忽略了（抑或是体制的关系）对消费者观念的引导工作，特别是对直接影响到普通消费者生命安全和人体健康的实施生产许可证、强制性认证的产品，诸如婴幼儿奶粉、家用漏电断路器、摩托车乘员头盔等产品的消费知识，生产许可证、强制性认证实施部门有责任和义务向普通消费者宣传，引导群众树立正确的消费观念。这样，戴着没有QS标志的头盔应付交通警察的现象才会逐渐消失，“大头婴儿”的悲剧才不会再重演。

尽管头盔行业专项整治工作对行业产生了积极而深刻的影响，但客观地讲，所取得的还只是阶段性成果，我们不能评价过高，必须尽快建立一种切实可行的监管机制，巩固整治工作成果。因此，在工作组撤离慎海片区后的后整治阶段，我们必须不懈坚持“以人为本”的科学发展观，牢固树立“大质量观”，进一步完善和加强部门的协调配合，维持联动，在用好法律法规武器的同时，加强生产者教育、消费者引导工作，鼓励企业开展品牌培育、创建工作，促进行业总体质量水平不断提高，这样才能使产业朝着整治工作确定的“又好又快”的目标发展。