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政府绩效社会评价的创新思考

中国社会调查所(SSIC) 戴新民  李顺来  熊秋平 

    30年改革开放的沧桑巨变,伴随着中华大地经济社会与时俱进的前进脚步。有中国特色的社会主义民主政治,也正在发生着可喜的变化。
    在经济社会发展、政府职能转型的大背景下,重视公众对政府绩效的社会评价,努力建设“责任型政府、法制型政府、服务型政府”,已经成为当代社会各级政府和政府部门绩效评价的发展方向。以社会公众满意度为评价标准之一的社会评价模式,也正在被地方各级政府积极探索和采纳运用。这是社会第三方民间机构参与政府绩效评价的重大突破,是建设社会主义和谐社会的创新实践,也是政府执政理念的根本转变。


一、社会评价政府绩效,是社会主义民主政治生活的重要组成部分,也是加快推进我国民主与法制建设的发展需要。

    长期以来,我国的政府绩效工作评价,一直都是在与外部隔离的封闭状态下进行的,社会公众对政府绩效的评价没有公开的话语权。政府工作的绩效如何,通常也都由政府内部的自我评价说了算。其评价的方式主要有两种模式:

    二是按上级组织统一制定的评价标准,由各级政府进行的上级对下级或下级对上级的内部互相评价,也称作第二方评价。

    这两种长期延用的绩效评价模式,其共同点是都属于政府机构的内部评价。它由政府机关主持并组织实施,标准也由政府主管部门统一拟定,评价的结果与政府机关的奖励和公务员的升迁挂钩。但从总体上看,这种内部的评价活动虽便于组织,但其评价的结果只是单方面的,而且在评价的方法上是以定性为主的。从实践的效果看,这样的评价结果很难避免带有政府部门之间主观上的偏差,因而导致评价中客观上存在的非标准化和非程序化操作,使评价结果的质量不高。这也是为什么一些地方政府容易出现政绩工程或形象工程的重要原因,或者说是政府内部绩效评价体系还不够完善的深层次原因。

    随着我国改革开放的不断深入,政府绩效评价中存在的偏差现象及虚假问题,早已引起党和国家的高度关注与重视,并在不断推进民主与法制的完善过程中,逐步将政府绩效评价制度的改革,列入到党务和政务工作的重要议事日程中。2005年3月,温家宝总理在《政府工作报告》中首次提出:“要抓紧研究建立科学的政府绩效评价体系”。2007年2月,温总理在国务院廉政工作会议上再次强调:“今年要在全国推行以行政首长为重点对象的行政问责制度,抓紧建立政府绩效评价制度”。2007年9月,中共中央总书记胡锦涛在党的十七大《政治工作报告》中指出:“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。”胡总书记和温总理的这些明确的指示精神,不仅为政府绩效的机制创新指明了方向,而且为社会调查业的发展提供了机遇。

    据资料反映,我国在社会主义民主与法制的发展进程中,早在1999年始,青岛、珠海、深圳、厦门、昆明、兰州、武汉等城市的政府部门,都相继突破传统的内部绩效评价模式,借鉴国际上政府绩效评价的先进经验,积极倡导和推动外部社会机构组织开展的以“公民满意度”为标准的政府绩效社会公众评价模式,引起了全国的反响,受到党和政府乃至国际社会的高度关注。其中,比较典型的社会评价案例在此仅举两个:

    一是2005年初由兰州大学中国地方政府评价中心所作的“非公有制企业对政府绩效评价调查报告”。它给甘肃省、市、州政府和省属部门的工作,都带来了积极的促进和影响。根据第三方对政府各部门的评价结果及建议,甘肃省各地和各有关部门都表现出诚恳的姿态,并积极行动,认真整改,结合地方实际,相继出台了一系列有利于非公企业发展的配套政策,较好地促进了当地经济社会的和谐发展。自此,甘肃省每年都委托第三方对省政府所属39个职能部门中的36个进行评价,有力地推动了政府的职能转变,增强了政府的责任意识。在社会公众的监督下,政府各部门都清楚地知道,自己在为民执政中该干什么,不该干什么,从而使他们的工作做得更有效率、更有效益、更有效果,让群众更加满意。

    第二个是从2006年至2008年,中南社会调查研究所受武汉市城市管理局的委托,连续三年承接了对武汉市所属七大中心城区《武汉市街道市容环境管理文明创建》的市民满意度调查。该项每半年一次的市民满意度的持续专题调查,通过以街为单位的入户抽样定量调查和各类专家、项目督导与专职访问员“三位一体”的实地观察,用7万余份问卷的详实数据和30余万字的调查报告,从各个不同的社会层面,反映了公众对以创建全国文明城市为目标的城市管理与市容环境的评价及建议,客观公正地记录了武汉市文明创建过程中公众满意度的发展变化轨迹,为促进街道和社区建立环境创新与城市管理的长效机制,发挥了社会调查机构的基础调研与评价作用。同时,向各级政府提供了来自第三方的决策参考依据,受到武汉市政府领导和各有关部门的好评。

    由此可见,委托第三方社会调查机构评价政府绩效,作为我国社会主义民主与法制建设中在政府绩效评价机制上的有效探索,已经并正在被政府采用和被社会公众了解与接受。它为密切当代社会不断变革中的党群和政群关系,搭建起了一座公众参与政府绩效评价的桥梁,使评价的效果真正与老百姓的认知和感受更加紧密地联系在一起,让政府工作执政为民的理念体现得更真切、更深入。


二、政府绩效社会评价,体现了政府执政为民的公众意识,是和谐社会建设中具有现实民意作用和民意功能的、实现科学发展观的一项创新举措。

    对政府绩效的评价,是对一定时期内政府成绩与效益的评价,通俗来讲就是政府的“成绩单”。绩效评价的基本内容,包括各地政府在经济、社会、科技、文化、教育、卫生、环保等项公共事业建设与管理工作的业绩、成就、失败和不足。从某种意义上讲,政府绩效考评的主体可以是政府,也可以是社会公众。由于政府自身的评价只是内部的自我评价,而第三方评价则是委托社会调查专业机构对政府绩效所进行的社会评价。它是独立于政府及政府部门之外的,是以公众满意度为评价标准,并让公众参与政府公共事业管理的一种民主评价方式。就第三方社会评价的功能而言,它既不是万能的,也不可能完全取代第一、第二方的政府内部评价,但它是评价政府绩效所必需的和不可缺少的一种民主程序。

    这是因为,第三方评价政府绩效的本质是真正的公共治理。它不仅是体现民意的一种方式,而且找到了民众参政议政、参与公共管理的有序渠道。这种方式如能推广开来并坚持下去,老百姓的意见就会持久、系统、历史地发挥作用,人民就能真正成为推动社会历史发展的动力。由此可见,委托第三方评价政府绩效,对于促进政府职能的转变,提高政府的服务水平与执政能力,树立政府的良好形象,在持续提高政府绩效等方面,都有着不可估量的功能。从历史的和发展的角度看,它的推广意义主要表现在如下五个方面:

一是委托第三方评价政府绩效,其评价的过程公开透明,使评价的结果更具公信力。

    由于第三方社会评价的组织实施者独立于被考评的政府及其部门,评价的标准或内容主要由第三方拟定,并通过专家学者进行论证,加上公众参与的过程公开透明,同时还最大限度地兼顾了社会公众的不同层面,强化了社会公众的关注度与广泛的参与性。这就使得评价的结果更为公正,并且更加真实地反映了广大公众的意愿和心声,从而大大提高了评价结果的公信力。

二是委托第三方评价政府绩效,因其具有专业机构、专业团队、专业理论和专业工具的评价优势,使评价标准的制定更加科学化。

    社会调查业作为市场经济中衍生的一个新兴产业,是改革开放中涌现出来的新行当。截止2008年止,我国以社会调查、市场研究为主要业务的公司和机构已有1500多家,专职从业人员达3万余人,全行业的年业务总量在60亿元人民币左右。在20多年的发展进程中,从上世纪80年代中期到90年代末,整个行业已逐步从单一的调查访问和数据发布,转向为研究分析和咨询服务。各省会城市的研究公司和调查机构,经过服务的转型和多年的积累,已经能够为当地企业和政府提供专项调查与研究层面的服务。在调研方面,专业调查研究机构通过严谨周密的调查数据和研究模型,把调查的结果上升到科学化的层面,为当地企业和政府提供具有影响决策分析的调查数据和研究报告,其社会价值已经受到社会各界的广泛认同,其社会地位及其作用也在他们专业的调研服务过程中得到了提升。

    由于第三方社会评价不同于政府内部单一的定性评价,它是通过对公众的专访和数据的量化分析来反映绩效评价结果的。这种调查问卷与实地观察相结合、定量分析与定性研究相结合、频次频数与交互细分相结合的统计手段与研究方法,能系统地反映出不同层面的社会公众对各项考评指标的共性、个性和差异性的评价,从而有效提高了绩效评价的公平、公正、严谨、求实的科学化水平。

三是委托第三方评价政府绩效,是建立在“以人为本”为价值取向上的民主评议方式,是各地政府“主权在民”执政理念的具体体现。

    政府的权利是人民赋予的。从某种意义上讲,社会公众与政府之间是权利的委托与代理关系,各地政府公职人员的责任和义务是基于造福于人民的。这不仅要求政府工作的执政目标必须是合法地、合理地、有效地行使公共权利,政府的决策效果必须与社会公众的利益紧密相联,政府的行政行为必须从维护社会公众的根本利益出发,同时也要求政府的工作结果要以人民满意不满意、拥护不拥护、答应不答应为根本准则。

    因此,政府作为社会公共资源和公共服务的提供者,社会公众的需求就必须作为各地政府及政府部门存在于发展的前提和决策实施应遵循的目标。“结果导向”要求对政府部门的绩效考评,不仅要有对经济社会发展的考量,还要有对公共责任履行的考量;不仅要看工作的效率与效益,更要看社会的效果与效应。而对其工作的效果与效应最有说服力的,则是社会公众对政府绩效的认知和感知。从这个意义上讲,委托第三方机构评价政府绩效,则正是政府把绩效评价的话语权交给公众,并把公众的期望和其实际感知之间的差距作为评价政府工作的标准,这是政府充分利用社会机构引导公众兴趣、激发公众参与、掌握公众真实意愿、获得公众满意心声的有效方法。

四是委托第三方评价政府绩效,是国家政治体制改革的有益探索,是新形势下政府管理工作评价机制与国际接轨的创新实践。

    当今时代经济社会的全球化和互联网的快速发展,拉近了国与国之间沟通的距离,政府信息的公开透明已成为各地政府对外开放的进步象征。但就开放的层面而言,政府信息的公开仅只是社会主义民主化进程向前推进的第一步,它给的是公众的知情权;而委托第三方评价的开放推行,它给的则是公众的话语权,是倡导公众参与政府公共事业管理的一种民主政治的新形式,是实现政府行政管理与社会公众自治有效衔接和良性互动的必要途径,是推动政府强化行政能力和效能建设的发展需要。

    我国的改革开放已经走过了30年的历程,我国在经济社会的各个领域已经与国际接轨。但就社会政治领域而言,我国的地方政府绩效评估与国际社会中的发达国家相比,还存在着较大的差距。比如:在美国,民间评价机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所,每年都会对各州和市政府的绩效进行评价,并发布评价报告,进行独立的外部评价,以此评价和监督政府的行政行为,维护公民的社会权益。

    近年来,我国各地政府顺应时代进步的发展潮流,在政府绩效评价机制的改革上进行了有益的探索,并取得了一定的成功。这既是时代进步的发展趋势,也是新形势下政府管理评价机制与国际接轨的创新实践。

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